原標(biāo)題：持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)

來源：經(jīng)濟日報

原標(biāo)題：持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)

來源：經(jīng)濟日報

土地是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，土壤質(zhì)量關(guān)系百姓的米袋子、菜籃子。加強土壤污染防治是重大的民生工程，2016年《土壤污染防治行動計劃》出臺，土壤污染成為我國重拳治理的一個重要領(lǐng)域。這些年來，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)扎實推進，各項措施逐步落實。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》發(fā)布，明確“持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”的目標(biāo)任務(wù)。本期特邀專家就相關(guān)問題進行研討。

土壤環(huán)境風(fēng)險得到有效管控

為何產(chǎn)生土壤污染問題？我國采取了哪些措施全面推動防治工作？

董戰(zhàn)峰（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境管理與政策研究所所長）：土壤污染問題的產(chǎn)生，主要是由于長期以來經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、污染物排放遠超過環(huán)境容量。上世紀(jì)80年代至90年代，我國開展了農(nóng)業(yè)土壤背景值、全國土壤環(huán)境背景值和土壤環(huán)境容量等研究。此后，土壤污染防治工作被提上議事日程，放在與大氣、水污染防治同等重要位置。

2016年，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），土壤污染防治工作迎來重要機遇。“土十條”提出，到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到全面管控。此后，土壤污染監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)加快推進，試點地區(qū)工作取得積極進展，為大規(guī)模的保護與修復(fù)工作奠定了基礎(chǔ)。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出“扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”，確定了具體指標(biāo)。2019年1月1日，土壤污染防治法正式施行，生態(tài)環(huán)境保護的法律制度體系進一步完善，為土壤污染防治工作提供了法治保障。我國以農(nóng)用地和重點行業(yè)企業(yè)用地為重點，開展土壤污染狀況詳查，土壤污染源頭防控行動、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)等穩(wěn)步推進。全國約1/3的行政村深入實施環(huán)境整治，全面禁止洋垃圾入境，累計減少固體廢物進口約1億噸。全國受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率均超90%，土壤環(huán)境風(fēng)險得到有效管控。

近年來，土壤污染治理與修復(fù)工作穩(wěn)步推進。一方面，《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等相繼印發(fā)，土壤污染防治技術(shù)體系基本形成，多地頒布實施土壤污染防治條例。另一方面，設(shè)立中央土壤污染防治專項資金，設(shè)立國家重點研發(fā)計劃“農(nóng)業(yè)面源和重金屬污染農(nóng)田綜合防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)”“場地土壤污染成因與治理技術(shù)”等重點專項，為加強土壤污染防治提供了資金、技術(shù)等要素保障。

值得一提的是，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用是破解土壤污染生態(tài)環(huán)境問題的重要手段。近年來，許多地方通過綠色金融、第三方治理等方式進行有益探索，取得積極進展。

一是設(shè)立土壤污染防治基金為治理提供資金保障。湖南、江蘇、吉林等10余個省份已設(shè)立土壤污染防治基金，各省（區(qū)、市）結(jié)合本地情況確定模式、規(guī)模、使用范圍等。其中，江蘇省基金總規(guī)模20億元，省政府認(rèn)繳出資6億元；湖南省基金總規(guī)模12億元，首期規(guī)模3億元，主要用于農(nóng)用地和責(zé)任主體無法認(rèn)定的土壤污染防治等。

二是通過稅費優(yōu)惠等政策調(diào)動參與主體的積極性。北京、上海等地開展了農(nóng)藥包裝廢棄物回收試點；江蘇、浙江等地出臺農(nóng)民施用商品有機肥補貼政策，每噸補貼金額150元至480元。為鼓勵污染防治企業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，自2019年1月1日起，對符合條件的從事污染防治的第三方企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，充分調(diào)動了土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)的積極性。

三是完善綠色金融政策拓寬資金來源渠道。在土壤污染治理領(lǐng)域，已開展綠色信貸、綠色保險、綠色債券等綠色金融業(yè)務(wù)。以綠色債券為例，為有效緩解重金屬污染治理資金難題，湖南省在全國首次發(fā)行重金屬污染治理專項債券，衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區(qū)和高新區(qū)分別發(fā)行16億元、18億元、15億元、18億元，用于區(qū)域綜合治理、歷史遺留廢渣治理、土壤修復(fù)等43個項目。

四是探索環(huán)境污染市場治理模式成效顯著。2021年以來，生態(tài)環(huán)境部等推動開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點，探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，在土壤污染治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出一批典型案例。2024年，青海首個EOD模式試點項目在海西州大柴旦開工建設(shè)，該項目總投資100億元，采用“生態(tài)環(huán)境綜合治理和修復(fù)效益+新能源開發(fā)”的新模式，由廢棄礦山環(huán)境綜合治理、礦山遺址公園、200萬千瓦光儲三個子項目組成。

總體上看，土壤污染加重的趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定，但同建設(shè)美麗中國的目標(biāo)相比，還有不小差距。目前還主要依賴財政投入的模式，尚不能滿足土壤污染治理的資金需求，亟需創(chuàng)新治理方式，以更大力度持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，促進人與自然和諧共生。

源頭入手推動防治結(jié)合

農(nóng)用地特別是耕地因面積大、人流量小成為薄弱地帶，采取了哪些措施進行治理？

于法穩(wěn)（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所生態(tài)經(jīng)濟研究室主任、研究員）：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的面源污染相互疊加，產(chǎn)生了土壤污染問題。根據(jù)農(nóng)用地詳查結(jié)果，我國土壤污染狀況總體保持穩(wěn)定，但部分地區(qū)土壤重金屬污染仍然突出。造成農(nóng)用地土壤污染的原因是多方面的。

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化學(xué)投入品過量低效使用。針對農(nóng)業(yè)面源污染問題，農(nóng)村環(huán)境綜合整治已取得積極成效，但尚未實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。化肥施用已實現(xiàn)減量化，但施用強度仍處高位。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年全國農(nóng)用化肥施用量5191.26萬噸，單位播種面積施肥量307.73千克/公頃，是國際化肥安全施用上限的1.37倍。整體來看，水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率與歐美發(fā)達國家相比，仍有較大差距，但也表明化肥利用率還有較大提升空間。全國農(nóng)藥使用量、單位農(nóng)作物播種面積使用量高于發(fā)達國家相應(yīng)指標(biāo)的平均水平。同時，農(nóng)藥包裝廢棄物產(chǎn)生量較大，由于缺乏有效的回收、資源化利用市場機制，包裝物廢棄物隨意丟棄成為農(nóng)業(yè)面源污染的來源，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境造成二次污染。

二是企業(yè)生產(chǎn)過程中污染物排放。重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查顯示，我國有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、化工、電鍍、制革等重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染隱患不容忽視。對資源型城市而言，其市域范圍內(nèi)農(nóng)用地土壤污染、地下水狀況不容樂觀。

三是畜禽養(yǎng)殖糞污帶來污染。近年來，隨著畜禽養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴大，糞污排放量也隨之增加。但由于一些非標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)殖場缺乏環(huán)保設(shè)施，導(dǎo)致糞污隨意排放，對土壤質(zhì)量及生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響。缺乏有效的處理措施，導(dǎo)致糞污直接堆肥或施用在農(nóng)田中引發(fā)病原體傳播和抗生素等藥物殘留問題，加劇了土壤污染。

針對造成農(nóng)用地土壤污染的原因，我國從源頭減量入手，采取相應(yīng)措施，推動防治結(jié)合，在控制污染物“增量”的同時，逐步消減農(nóng)用地土壤中污染物的“存量”。

第一，注重產(chǎn)前投入品綠色供給，實現(xiàn)化肥農(nóng)藥減量增效。通過開展有機肥替代化肥行動，采用測土配方施肥等措施，在減少化肥投入的同時，實現(xiàn)施肥結(jié)構(gòu)優(yōu)化。目前，全國測土配方施肥技術(shù)覆蓋率達90%以上。化肥使用中，氮磷鉀施用比例由2015年的1∶0.53∶0.36調(diào)整到2021年的1∶0.49∶0.42，控磷增鉀效果明顯，復(fù)合化率進一步提高。通過生物農(nóng)藥、綠色防控技術(shù)推廣使用，與防治協(xié)同推進，減少農(nóng)藥投入。2021年生物農(nóng)藥使用量8.32萬噸，比2015年增長17.4%；2022年全國主要農(nóng)作物綠色防控面積達12億畝，覆蓋率52%。

第二，加快生產(chǎn)過程清潔化轉(zhuǎn)型。一方面，加強資源節(jié)約集約循環(huán)高效利用，發(fā)展與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相配套的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。另一方面，通過生物、農(nóng)藝等措施，加大對農(nóng)用地土壤的修復(fù)力度，提升耕地土壤質(zhì)量。

第三，促進產(chǎn)后農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。通過建立有效的市場化機制，讓農(nóng)藥包裝物、廢棄農(nóng)膜、農(nóng)作物秸稈等廢棄物實現(xiàn)資源化利用。2022年農(nóng)藥包裝物回收率為70.4%，2021年全國農(nóng)作物秸稈綜合利用率88.1%，畜禽糞污綜合利用率超76%，農(nóng)膜回收率穩(wěn)定在80%以上。

第四，加大重金屬污染農(nóng)用地的改良。主要采用排土、客土改良或使用化學(xué)改良劑，以及改變土壤的氧化還原條件等方式，使重金屬轉(zhuǎn)變?yōu)殡y溶物質(zhì)，降低其在農(nóng)用地土壤中的活性。對有機污染物則通過松土、施加堿性肥料、翻耕曬壟、灌水沖洗等措施進行治理。

為推進農(nóng)用地土壤污染治理順利實施，各地因地制宜進行創(chuàng)新和探索，形成了一批可推廣、可復(fù)制的實踐經(jīng)驗。黑龍江省湯原縣充分利用區(qū)位、生態(tài)、資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)牧循環(huán)經(jīng)濟，以100公頃水田與300頭肉牛場配套為1個循環(huán)單元，利用稻草發(fā)酵打包飼養(yǎng)肉牛，養(yǎng)殖糞污集中降解處理后作為有機水稻種植的肥料，實現(xiàn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，減少化肥投入，大幅提升了耕地土壤的活力。山東省安丘市利用其良好的生態(tài)環(huán)境，通過生態(tài)修復(fù)和土壤改良，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，同時發(fā)展生態(tài)循環(huán)畜牧業(yè)，牛糞、小麥秸稈等進入沼氣系統(tǒng)處理，沼氣用來發(fā)電，沼渣、沼液變成有機肥，并通過自動灌溉系統(tǒng)還田，在推進化肥農(nóng)藥減量增效的同時，實現(xiàn)了“畜—沼—糧”生態(tài)良性循環(huán)。

統(tǒng)籌污染治理與再開發(fā)利用

建設(shè)用地土壤污染防治的難點是什么？進行了哪些有益探索？

鄭曉笛（清華大學(xué)建筑學(xué)院棕地研究中心主任）：我國正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，被廢棄或閑置的建設(shè)用地（如閑置廠房、廢棄礦山等）數(shù)量多、分布廣，由于土地資源短缺，其再開發(fā)需求迫切。《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出，“十三五”以來，嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，依法依規(guī)對2萬多個地塊開展調(diào)查，將900多個地塊列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄。《國務(wù)院關(guān)于2023年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況的報告》發(fā)布，全國土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控，土壤污染加重趨勢得到初步遏制。截至目前，已累計將2058個地塊納入風(fēng)險管控和修復(fù)名錄管理。重點建設(shè)用地安全利用得到有效保障。不過，部分地區(qū)土壤污染還在持續(xù)累積，污染地塊再開發(fā)利用環(huán)境風(fēng)險仍然存在。

建設(shè)用地污染治理的難點在于投資大、周期長，同時需統(tǒng)籌污染治理與再開發(fā)利用兩個目標(biāo)，并協(xié)同相對應(yīng)的技術(shù)要求及工藝流程。建設(shè)用地土壤污染治理不僅要修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，還要讓修復(fù)后的土地能夠承載新的城市功能，打造安全、健康、宜居的城市空間。科學(xué)有效的治理不是一蹴而就的，可能需要幾年甚至十幾年的時間，然而土地開發(fā)往往時間緊迫，且有資金回報要求，兩者之間的協(xié)同成為難點所在。

《減污降碳協(xié)同增效實施方案》提出，合理規(guī)劃污染地塊土地用途，鼓勵農(nóng)藥、化工等行業(yè)中重度污染地塊優(yōu)先規(guī)劃用于拓展生態(tài)空間。《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》印發(fā)，對工業(yè)污染地塊，鼓勵采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式，并明確相關(guān)措施，讓土壤污染治理更有抓手，提升修復(fù)質(zhì)效。《關(guān)于促進土壤污染風(fēng)險管控和綠色低碳修復(fù)的指導(dǎo)意見》提出，因地制宜研究利用廢棄礦山、采煤沉陷區(qū)受損土地、已封場垃圾填埋場、污染地塊等規(guī)劃建設(shè)光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等新能源項目。

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)、城市更新行動不斷推進，大量建設(shè)用地污染治理與再開發(fā)利用實踐項目加快建設(shè)，用途涵蓋住宅、城市綜合開發(fā)、工業(yè)遺址公園、文化創(chuàng)意園區(qū)、可再生能源基地等。北京市石景山區(qū)首鋼老工業(yè)區(qū)更新項目是復(fù)雜工業(yè)用地污染治理與再開發(fā)利用方面的探索實踐，作為對大型工業(yè)用地進行全面、高強度修復(fù)改造，并服務(wù)于奧運會的城市綜合開發(fā)項目，綜合綠地率達30.1%，較之前大幅提升，擁有14.6萬立方米雨水調(diào)蓄能力，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的共贏。

從全球范圍來看，西方國家較早面對棕地污染治理與再開發(fā)利用的挑戰(zhàn)，已有將污染修復(fù)與生態(tài)景觀再生有機結(jié)合的成功案例。德國魯爾區(qū)曾是重要的工業(yè)基地，20世紀(jì)50年代以后逐步衰落，在一系列國際競賽項目驅(qū)動下，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市振興。其中，北杜伊斯堡景觀公園為鋼鐵廠改造項目，通過將污染嚴(yán)重的棕色土方以封蓋方式安置于原礦倉空間內(nèi)，置換出承載豐富多樣游憩活動的景觀空間，實現(xiàn)了污染治理與景觀空間營造的有機結(jié)合。英國倫敦奧林匹克公園、澳大利亞悉尼奧林匹克公園均為棕地改造項目，采用土地污染治理與景觀地形塑造相結(jié)合的方式，有效提升了空間利用效率。

隨著“三區(qū)三線”全面劃定，嚴(yán)格規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全生命周期管理，成為我國推動建設(shè)用地污染治理、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃的重要契機。不過，當(dāng)前仍面臨法規(guī)政策不完善、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不全面、污染治理與再開發(fā)利用環(huán)節(jié)割裂、二次污染風(fēng)險較高等問題。建設(shè)用地污染治理與再開發(fā)利用需建立在基于目標(biāo)用途的場地風(fēng)險評估與修復(fù)基礎(chǔ)之上，跨部門、多學(xué)科協(xié)同推進。建議從以下方面著力突破。

首先，打破行業(yè)壁壘，推動建設(shè)用地污染治理與再開發(fā)利用業(yè)務(wù)協(xié)同和決策聯(lián)動。加強部門協(xié)同合作，推動土壤污染數(shù)據(jù)信息與國土空間規(guī)劃相結(jié)合，加快信息化平臺建設(shè)，支撐污染場地規(guī)劃和準(zhǔn)入管理，分級分類實施風(fēng)險管控與再開發(fā)利用。其次，以開發(fā)帶動治理，將再開發(fā)利用目標(biāo)納入決策過程。跳出為治理而治理的思維慣式，對暫不開發(fā)利用的污染場地，采取長期管控與留白增綠等方式；將開發(fā)利用潛力較大與風(fēng)險相對可控的污染場地納入規(guī)劃中，協(xié)同推進風(fēng)險管控與再開發(fā)利用。再次，建立健全公眾參與機制，大力培育土壤污染風(fēng)險管控和綠色低碳修復(fù)理念，鼓勵各利益相關(guān)者參與項目的決策與實施。

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